SENTENCIA C - 144 DE 1993 Corte Constitucional

Sentencia No. C-144/93



TASA-Tarifa/CONTRIBUCION



La tarifa de la tasa tiene la función de recuperar los costos que el Estado presta al individuo. La contribución tiene como eje la compensación que le cabe a la persona por el beneficio directo que ella reporta como consecuencia de un servicio u obra que la entidad pública presta, realiza o ejecuta. Correlativamente, el sistema y el método para definir la tarifa de cada una de estas dos especies tributarias es diferente y debe, en todo caso, ajustarse y consultar su naturaleza específica. El Gobierno Nacional, para los efectos del artículo 338 de la C.P., es autoridad a la cual se puede atribuir por la ley la función de fijar la tarifa de las tasas para la tramitación de los procedimientos relacionados con la propiedad industrial. Tratándose de una actividad que de conformidad con la ley está a cargo de la rama ejecutiva del poder público, bien puede asignarse a su máxima autoridad el encargo específico de fijar la tarifa de dicho servicio que, además de ingresar a la órbita de su responsabilidad, supone precisar un elemento esencial del tributo.



REGISTRO MERCANTIL-Tarifa



Dado que el servicio se vincula principalmente con la obligación de la matrícula mercantil, su renovación y la inscripción de los documentos que la ley determine efectuar en el registro mercantil, y que en relación con todos estos actos se llega a conocer el monto de los activos y del patrimonio del comerciante, así como el valor de sus establecimientos de comercio, el sistema y método identificado en la Ley busca que el costo se distribuya de acuerdo con escalas diferenciales dependientes de los indicados factores. La carga impositiva - en este caso dirigida a la recuperación del costo de un servicio - debe graduarse de conformidad con la capacidad del sujeto, medida objetivamente a partir de los mencionados parámetros. Entre un método y sistema uniforme y otro diferencial, se optó por éste último. No puede desconocerse que el órgano legislativo haya dejado de intervenir - y de manera decisiva - en la construcción normativa de la tarifa. La circunstancia de que un servicio o función, en los términos de la ley, se desempeñen por un particular, no impide que el Legislador sujete dicha actividad o servicio a un sistema tributario de tasa, máxime si éste resulta ser el único adecuado e idóneo para ese propósito.



CAMARA DE COMERCIO-Naturaleza





Las cámaras de comercio a las cuales se ha encargado el ejercicio de la función de llevar el registro mercantil y certificar sobre los actos y documentos en él inscritos, no son entidades públicas, pues no se avienen con ninguna de las especies de esta naturaleza contempladas y reguladas en la Constitución y la Ley. Si bien nominalmente se consideran "instituciones de orden legal", creadas por el Gobierno, lo cierto es que ellas se integran por los comerciantes inscritos en su respectivo registro mercantil. La técnica autorizatoria y la participación que ella reserva a la autoridad pública habida consideración de las funciones que cumplen las cámaras de comercio, no permite concluir por sí solas su naturaleza pública. No se puede dudar sobre su naturaleza corporativa, gremial y privada.





REF: Demandas D-157 y 158 acumuladas

Actores: Luis Guillermo Nieto Roa y Luis Carlos Sáchica Aponte



Demandas de inconstitucionalidad contra los artículos 119 y 124 de la Ley 6ª de 1992 "por la cual se expiden normas en materia tributaria, se otorgan facultades para emitir títulos de deuda pública interna, se dispone un ajuste de pensiones del sector público nacional y se dictan otras disposiciones"



Magistrado Ponente:

EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ







Santafe de Bogotá, D.C., Abril 20 de 1993

Aprobada por Acta No. 29



La Sala Plena de la Corte Constitucional integrada por su Presidente Hernando Herrera Vergara y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa





EN NOMBRE DEL PUEBLO



Y



POR MANDATO DE LA CONSTITUCION



Ha pronunciado la siguiente



SENTENCIA





En el proceso ordinario de constitucionalidad contra los artículos 119 y 124 de la Ley 6ª de 1992 "por la cual se expiden normas en materia tributaria, se otorgan facultades para emitir títulos de deuda pública interna, se dispone un ajuste de pensiones del sector público nacional y se dictan otras disposiciones".





I. ANTECEDENTES





En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad que se consagraba en el artículo 214 de la Constitución de 1886 y que se contempla en los artículos 40-6 y 241-4 de la actual, los ciudadanos LUIS CARLOS SACHICA APONTE y LUIS GUILLERMO NIETO ROA, mediante escritos separados demandaron la inexequibilidad del artículo 119 de la ley 6a de 1992. El ciudadano NIETO ROA también dirigió su acción contra el artículo 124 de la misma ley.



Según lo acredita la constancia expedida por la Secretaría General el 18 de agosto del pasado año, la Sala Plena de la Corporación, en sesión efectuada el 13 de agosto del mismo año resolvió acumular el expediente D-157 relativo a la acción intentada por el ciudadano NIETO ROA, la demanda interpuesta por el ciudadano SACHICA APONTE que fue radicada bajo el No. 158.



El Magistrado ponente, mediante auto de agosto 31 de 1992 proveyó sobre su admisión así como sobre lo conducente a su tramitación y decisión unificada.



En tal virtud y con el fin de allegar al proceso elementos relevantes para la decisión, se ofició al Congreso de la República para que con destino a las presentes diligencias aportara el expediente legislativo y los antecedentes del proyecto que culminó en la expedición de la ley a que pertenecen las disposiciones impugnadas.



Así mismo, y con el fin de asegurar en estos procesos el derecho de intervención ciudadana que consagran los artículos 242-1 y C.N. y 7o. inciso 2o. del Decreto 2067 de 1991, se ordenó la fijación en lista de los negocios en la Secretaría de la Corporación.



Del mismo modo, se comunicó la iniciación de los procesos al Señor Presidente de la República, al Señor Presidente del Congreso, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Tributario y al Jefe de la División de Propiedad Industrial de la Superintendencia de Industria y Comercio. La demanda dirigida contra el artículo 124 de la Ley 06 de 1992 además se hizo conocer de los directores de las Cámaras de Comercio de Bogotá, Cali y Medellín así como el Director de Confecámaras.



Así también se dispuso el traslado de copia de la demanda al Despacho del Señor Procurador General de la Nación.





Agotados, como están, los trámites constitucionales y legales para esta clase de procesos, entra la Corporación a decidir.





II NORMAS ACUSADAS



Las disposiciones impugnadas de la Ley 6o. de 1992, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 40490 del martes 30 de junio de 1992, son del siguiente tenor:







"LEY 06 DE 1992"



(JUNIO 3O)





" Por la cual se expiden normas en materia tributaria, se otorgan facultades para emitir títulos de deuda pública interna, se dispone un ajuste de pensiones del sector público nacional y se dictan otras disposiciones.





El Congreso de Colombia





DECRETA:



- ARTICULO 119. Facultad para fijar tasas para los procedimientos de propiedad industrial. El Gobierno Nacional fijará las tasas para la tramitación de los procedimientos relacionados con la propiedad Industrial.





El monto global de las tasas guardará directa correspondencia con los gastos de operación y el costo de los programas de tecnificación de los servicios de información relativos a la propiedad industrial y al estado de la técnica.





En todo caso, el ajuste anual de las tasas fijadas en la forma establecida en este artículo, no podrá exceder el porcentaje en que varíe el índice de precios al consumidor, nivel ingresos medios, fijado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE





PARAGRAFO. Las tasas que se fijen en ejercicio de lo dispuesto en éste artículo, no tendrán efecto retroactivo.





ARTICULO 124. Tarifas a favor de las Cámaras de Comercio. El Gobierno Nacional fijará el monto de las tarifas que deban sufragarse en favor de las Cámaras de Comercio por concepto de las matrículas, sus renovaciones e inscripciones de los actos, libros y documentos que la ley determine efectuar en el registro mercantíl, así como el valor de los certificados que dichas entidades expidan en ejercicio de sus funciones.





Para el señalamiento de los derechos relacionados con la obligación de la matrícula mercantíl y su renovación, el Gobierno Nacional establecerá tarifas diferenciales en función del monto de los activos o del patrimonio del comerciante, o de los activos vinculados al establecimiento de comercio. según sea el caso.





Las cuotas anuales que el reglamento de las Cámaras de Comercio señale para los comerciantes afiliados son de naturaleza voluntaria.







III. LAS DEMANDAS





Los actores coinciden en afirmar que los artículos 119 y 124 de la ley 6a. de 1992 transgreden el inciso segundo del artículo 338 Constitucional.



Lo esencial de la censura a tales normas, radica en la consideración según la cual, cuando el precepto constitucional que se estima conculcado permite al Congreso de la República delegar en el gobierno la competencia para fijar las tarifas de los procedimientos a que dé lugar la tramitación de los asuntos de propiedad industrial y las diligencias de competencia de las Cámaras de Comercio, condiciona la constitucionalidad de la delegación a la previa fijación por el legislador del sistema y el método que aquel debe seguir para definir los costos así como la forma de hacer su reparto.



Los ciudadanos demandantes sostienen que el Congreso incumplió el deber que le impone el citado precepto constitucional, cuando, al permitirle delegar en la autoridad administrativa la fijación de las tarifas de las tasas y contribuciones, estaba sin embargo obligado a fijar el sistema y método que estas deben observar para efectos de determinar los costos y beneficios al igual que la forma de hacer su reparto.



El ciudadano SACHICA APONTE considera además que el artículo 119 de la ley 06 de 1992 excedió la regulación ordenada por la Constitución en materia de tasas, pues al "limitar su cuantificación a las magnitudes estrictamente necesarias para efectuar la recuperación de costos de los servicios mismos, señaló una base mayor para su fijación, al vincularla a los gastos de operación y al costo, no de los servicios consistentes en la tramitación de los procedimientos relacionados con la propiedad industrial, sino de los programas de tecnificación de los servicios de información.." (Fls. 6 y 7).



Agrega que una violación constitucional aún más flagrante resulta si se repara en que al facultar el Congreso al Gobierno Nacional a reajustar anualmente las referidas tarifas en el artículo 119, le hizo una asignación de competencias de carácter permanente, lo que implica que el primero renunció en este aspecto a su competencia tributaria, contrariando los artículos 150-10, 113 y 114 de la Constitución Nacional.



Por su parte el impugnante NIETO ROA considera que el artículo 124 viola el inciso segundo del artículo 338 de la carta por la razón ya expuesta y, además, porque la delegación de la facultad de fijar tarifas en las Cámaras de Comercio no recayó en la autoridad que presta el servicio sino en el gobierno nacional. En su opinión la palabra "les" que en dicho artículo emplea el Constituyente indica que forzosamente la facultad debe concederse a la autoridad que suministró el servicio o beneficio a los contribuyentes.



Así, pues, en su criterio, el Congreso únicamente puede delegar la facultad de fijar las tarifas de las tasas y contribuciones directamente en la autoridad que presta el servicio o produce el beneficio y no otra diferente.



Dicha consideración lo conduce a concluir de otra parte, que el servicio no es ofrecido por una autoridad sino por entes privados como ocurre en el presente caso, con los que son de cargo de las Cámaras de Comercio, de manera que le corresponde al Congreso señalar directamente las tarifas que ellos causen.



IV. INTERVENCION DE AUTORIDAD PUBLICA



De los varios actores a quienes se les comunicó la iniciación del proceso con miras a lograr su concepto sobre la acusación, tan solo concurrió el doctor JOSE ORLANDO MONTEALEGRE ESCOBAR, Superintendente de Industria y Comercio en representación de esa entidad, quien defiende la constitucionalidad de las normas impugnadas . (Fls. 40 a 45).



Dentro del término de fijación en lista, para los efectos de la intervención ciudadana, tampoco se presentaron actuaciones de otras personas o individuos.



a) A propósito de los cargos formulados contra el artículo 119 de la Ley 6a. de 1992, el Superintendente de Industria y Comercio considera que el requisito de fijar el sistema y el método para determinar los costos, que los dos demandantes echan de menos, se satisface en forma congruente con el significado que el diccionario de la Real Academia Española atribuye a tales términos. En efecto, en su sentir, esta norma:



"... le indica al gobierno nacional el modo de proceder y el conjunto de cosas relacionadas que debe ponderar para establecer los costos cuando dispone que el monto global de las tasas guardará directa correspondencia con los gastos de operación y el costo de los programas de tecnificación de los servicios de información relativos a la propiedad industrial y al estado de la técnica".





"... Así para establecer los costos, el gobierno nacional deberá determinar los gastos de operación, el costo de los programas de tecnificación de los servicios de información relativos a la propiedad industrial y al estado de la técnica, funciones y servicios que en virtud de normas legales vigentes está en la obligación de adelantar y prestar, y hacer coincidir así tales costos con el monto global de las tarifas." (Fl 42)





En cuanto concierne al artículo 124, expresa:





"... No es el caso, en este momento, hacer un análisis sobre la naturaleza jurídica de las Cámaras de Comercio y la de los recursos de esas entidades. Sin embargo, debe puntualizarse que al actor no le asiste razón alguna cuando califica como entes privados a las cámaras de comercio. En Colombia, la naturaleza jurídica de estas entidades ha sido motivo de inacabadas discusiones...Empero..., lo cierto es que, al lado del ejercicio de funciones típicamente privadas, las Cámaras de Comercio son encargadas de llevar el registro mercantil, institución de indiscutible naturaleza pública... En tal virtud, y para dichos efectos, ni siquiera las cámaras de comercio discuten su carácter de "autoridades" administrativas, en los términos en que expresamente se definen los entes de cualquier naturaleza que tengan el encargo de ejercer funciones públicas, en el artículo 1o. del Código Contencioso Administrativo.





"Tampoco es cierto... que sea la autoridad que presta el servicio la que puede ser, exclusivamente, facultada para señalar las tasas. No, la condición que exige la norma, a este respecto, es que se faculte a una autoridad administrativa para señalar las tasas para recuperar los costos de los servicios que también presta una autoridad, pero no necesariamente la misma..." (Fls. 43A y 44)







V. INTERVENCION DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE DERECHO TRIBUTARIO



El Instituto Colombiano de Derecho Tributario también hizo llegar a la Corte Constitucional el concepto que le merecen las normas tachadas de inconstitucionales. (Fls. 64 a 81)



Dicho concepto considera que la naturaleza del pago regulado por los textos demandados, las de las Cámaras de Comercio, el principio de legalidad de los tributos y el campo de aplicación de los artículos demandados son cuestiones conceptuales de trascendencia para resolver el conflicto que las demandas plantean.



Al tratar el tema relativo a la clasificación jurídica de los tributos pasa revista a los disímiles criterios a partir de los cuales la doctrina y la jurisprudencia han realizado innúmeros intentos de clasificación. Al efecto anota que la característica dominante es la confusión conceptual reinante, pese a lo cual considera que <tributos> es el género y que <impuestos, tasas, contribuciones y aún precios políticos> son las especies. Sobre este particular hace ver que la Constitución de 1991 mantuvo la confusión conceptual existente usando los términos como sinónimos, alternativamente.



Seguidamente analiza el principio de los tributos del que destaca como nota característica su universal observancia, al tiempo que reseña la historia cronológica de su consagración positiva en el Constitucionalismo Colombiano.



Igual cosa hace con las normas que en Colombia han creado "derechos" en favor de las Cámaras de Comercio e "ingresos" para la Superintendencia de Industria y Comercio, distinguiendo respecto de esta última entre los obtenidos por concepto de la propiedad industrial, los provenientes de la regulación y control de aparatos usados en el comercio -pesas y medidas- y de la vigilancia de las Cámaras de Comercio.



A propósito del artículo 338 de la Constitución comenta.



"... teniendo en cuenta que en cierto tipo de tributos -usada esta palabra como género- la determinación de la tarifa puede ser complicada, como V. gr. en el caso de la valorización, en que intervienen muchos factores (tamaño del predio, cercanía de la obra, plusvalía, etc) la carta admitió que en "tasas y contribuciones" la tarifa la fijen las autoridades, siempre y cuando que la ley determine la base (tal obra, tal servicio, tal plusvalia) es decir, que determine expresamente como se definen los costos (lo que se pague por la obra, más los gastos indirectos de administración, que son tales v. gr.) y los beneficios (haciendo avalúos V. gr.) y como se hace el reparto (entre los predios que estén a tanta distancia, tanto, a tal otra, tanto etc.) es decir fije la tarifa.



"......

"También es preciso que la ley puntualice los costos que genere o recuperar (sic) o los beneficios en que se quiere que el estado participe, que defina el sistema y el método , sin que basten para ello enunciados generales, frases vagas. Esa precisión es necesaria porque al establecerla, la Carta está reafirmando que compete a la ley (o a la ordenanza o al acuerdo) definir la base gravable y que lo que pueden hacer las autoridades es fijar la tarifa, es decir, la relación entre base y el tributo individualizado, cuya complejidad, en oportunidades, no puede consignarse fácilmente en una norma de origen parlamentario, la cual, tiene, sin embargo, que dar las bases para deducirla."





Dentro de los anteriores lineamientos el Instituto concluye:





- El artículo 124 incurre en fallas similares, pues no fija los gastos por recuperar, ni el criterio para individualizarlos. Más aún, al establecer vagamente, como principio de distribución único el valor de los activos o del patrimonio consagra una carga a los más pudientes - pues a pesar de que no lo dice, ha de entenderse que se trata de que los ricos paguen más- que si bien atiende los principios de progresividad y solidaridad, debe estar consagrado en la ley como elemento del tributo y no de su recaudo.





- No cree el Instituto que la llamada "indexación" adolezca de vicio alguno, pues se limita a reconocer el hecho de la devaluación monetaria y, en el caso en estudio, el encarecimiento de los costos que pretenden recuperarse.



VI. EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO



Mediante oficio No. 116 de noviembre 11 de 1992, el Señor Procurador General de la Nación rindió la Vista Fiscal de rigor en la cual solicita a la Corte Constitucional declarar inexequibles los preceptos acusados. (Fls. 49 a 60)



El Procurador empieza por acotar las diferencias existentes entre la regulación que sobre la materia hacia el artículo 43 de la Carta de 1886 y la que trae el artículo 338 de la actual.



A propósito del alcance y significado de las expresiones "sistema" y "métodos" que originan la controversia, observa:





"No obstante que los conceptos "sistema" y "métodos" tienen una clara significación, al entenderse por el primero "el conjunto de principios, normas o reglas lógicamente enlazadas entre sí, acerca de una ciencia o materia" (Cabanellas Guillermo, Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual) y por el segundo el "modo" de hacer o manera de decir según un orden conveniente para la claridad y comprensión de lo que se exponga o para la eficiencia y sencillez de lo que se realice " (Obra Citada), creemos que tanto el método como el sistema no hacen solo relación a la aplicación minuciosa de una técnica, sino además, al diseño de unos lineamientos dentro de los cuales, deberán hacerse los cálculos específicos para el caso en concreto.





"Debemos entender que el Constituyente, al deferir en el legislador la determinación del método y el sistema, no hizo cosa diferente que la de asegurar a los administrados que en el señalamiento de las tarifas no se utilizará el criterio de la administración sino el de una justicia distributiva, que basada en la equidad, impida la arbitrariedad en que aquella pueda incurrir. Así se deduce de la ponencia para el segundo debate que se diera en la Constituyente al tema de la imposición de tarifas para los servicios públicos..." (Fl. 57)





Hechas estas consideraciones generales señala que:





"... resulta a todas luces indiscutible que la norma acusada no contiene señalamiento alguno de sistema y método para definir los costos, así como tampoco la manera como habrá de hacerse su reparto, de donde el artículo 119 de la Ley 06 de 1992 es inconstitucional por infringir el precepto 338 de la Carta Constitucional." (Fl. 58)





Respecto del artículo 124 observa que este, a diferencia de lo que ocurre con el 119, contempla un principio de método y sistema al enunciar que habrá tarifas diferenciales, sin embargo, piensa que por ello se adecúa al canon superior que se considera infringido, pues, pese a los largos debates y controversias sobre la naturaleza jurídica de las Cámaras de Comercio.





"... no queda duda que estas son entidades privadas, de tal manera que no podía el Legislador asignar en el Gobierno la tarea que a él le corresponde, pues dado que el servicio no lo presta ninguna entidad estatal en este caso, mal podría el Gobierno señalar la tarifa a una contraprestación de un servicio que el no cumple." (Fl.59)





VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE



COMPETENCIA



1. Al tenor de lo dispuesto en el artículo 241-4 de la Carta, la Corporación es competente para decidir la presente acción, toda vez que ella se dirige contra normas que hacen parte de una ley de la República.



(Hasta aquí se transcribe la ponencia inicialmente presentada por el H. Magistrado Antonio Barrera Carbonell).



Fijación de tasas para los procedimientos de propiedad industrial



2. De conformidad con el artículo 119 de la Ley 6ª de 1992, se autoriza al Gobierno Nacional la fijación de tasas para la tramitación de los procedimientos relacionados con la propiedad industrial.



Ante la División de Propiedad Industrial de la Superintendencia de Industria y Comercio se surten diversos procedimientos relacionados con la propiedad industrial tales como el otorgamiento de privilegios de invención, concesión de modelos y rótulos comerciales, registro de marcas de productos y servicios, depósito de nombres comerciales, renovaciones, traspasos y cambios de nombres de los registros.



La regulación de los indicados procedimientos tiene una indudable importancia en el contexto supranacional "Pacto Andino" y nacional. Las distintas tareas desplegadas en torno a la organización de la propiedad industrial y al registro y circulación de sus derechos, configuran una función pública a cargo del Estado cuya prestación satisface un interés de carácter general.



Sin embargo, la actualización y ejercicio concretos de esa función pública interesa de manera principal a quienes elevan solicitudes e inician los respectivos trámites. De ahí que el Estado, en ejercicio de la facultad impositiva, establezca a su cargo el pago obligatorio de ciertas sumas de dinero, que grava únicamente a las personas que ponen en acción el aparato público, pues ellas resultan ser las directas beneficiarias del servicio y las demandantes de una específica actuación pública.



Esta especie de tributo se conoce con el nombre de tasa (C.P. art.338). La carga impositiva particular - no general - que entraña la tasa, se explica en términos de justicia fiscal por la voluntaria invocación de una actuación estatal y el consiguiente beneficio directo que obtiene la persona que la formula. La tarifa de la tasa, consiguientemente, tiene la función de recuperar los costos que el Estado presta al individuo.



3. En razón del principio de legalidad del tributo, al cual no escapa la tasa como especie suya, corresponde al acto creador - en este caso a la ley - señalar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y su tarifa (C.P. art.338).



La Constitución, no obstante, permite que las autoridades "fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas y los acuerdos" (C.P art. 338).



4. De acuerdo con el Ministerio Público y las demandas de los actores, cuyos argumentos principales han sido sintetizados, la presunta inconstitucionalidad del artículo 119 de la Ley 6ª de 1992 estriba en haber ésta autorizado al Gobierno Nacional la función de fijar las tasas para la tramitación de los procedimientos relacionados con la propiedad industrial, omitiendo o estableciendo de manera imperfecta "el sistema y el método" para definir los costos y beneficios derivados del servicio y la forma de hacer su reparto.



El fundamento del cargo de inconstitucionalidad se remite a lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 338 de la Constitución Política. Para su análisis la Corte debe observar, en primer término, que la tasa y la contribución no reciben en la norma constitucional un tratamiento unívoco. La tarifa de la tasa está dominada por la idea del costo que para el Estado significa el servicio demandado por el individuo. La contribución, a su turno, tiene como eje la compensación que le cabe a la persona por el beneficio directo que ella reporta como consecuencia de un servicio u obra que la entidad pública presta, realiza o ejecuta. Correlativamente, el sistema y el método para definir la tarifa de cada una de estas dos especies tributarias es diferente y debe, en todo caso, ajustarse y consultar su naturaleza específica.



5. El Gobierno Nacional, para los efectos del artículo 338 de la C.P., es autoridad a la cual se puede atribuir por la ley la función de fijar la tarifa de las tasas para la tramitación de los procedimientos relacionados con la propiedad industrial. Tratándose de una actividad que de conformidad con la ley está a cargo de la rama ejecutiva del poder público, bien puede asignarse a su máxima autoridad el encargo específico de fijar la tarifa de dicho servicio que, además de ingresar a la órbita de su responsabilidad, supone precisar un elemento esencial del tributo.



6. Dada la naturaleza de tasa del tributo analizado, lo pertinente en esta materia es que la ley directamente señale el sistema y el método que sirvan para definir los costos del servicio que el Estado presta. Precisamente, la definición de los costos permitirá a la autoridad fijar la tarifa cuya función esencial se contrae a absorberlos.



Sobre este particular, el artículo acusado dispone que "el monto global de las tasas guardará directa correspondencia con los gastos de operación y el costo de los programas de tecnificación de los servicios de información relativos a la propiedad industrial y al estado de la técnica".



A juicio de la Corte la determinación legal del sistema y el método para definir el costo de un servicio, sólo puede juzgarse en cada caso concreto y tomando en consideración las modalidades peculiares del mismo.



En punto de método, la ley acusada prefirió indicar los rubros que conforman el costo recuperable por vía de la tarifa: gastos de operación y programas de tecnificación. Es evidente que deliberadamente se han excluido otros componentes del costo, lo que en modo alguno le está prohibido al Legislador y no repugna con la idea de tasa. Desde luego, el reglamento puede precisar con detalle los conceptos que corresponden a los mencionados rubros. En lo atinente al sistema de fijación de la tarifa, la fórmula legal excluye el progresivo y el regresivo, seguramente por no ser afines a la naturaleza y características propias del servicio prestado.



El Legislador, en lo que concierne a este aspecto, optó por el sistema proporcional como se infiere del texto de la norma. En efecto, la relación directa que debe existir entre el monto global de las tasas y los costos recuperables, obliga a la autoridad a obtener valores unitarios que traduzcan dichos costos en relación con cada tipo de servicio prestado que, en consecuencia, tendrá una tarifa uniforme que se cancelará en cada ocasión que se solicite el servicio.



No observa esta Corte que el Legislador hubiere abandonado la determinación del sistema y método para calcular el costo del servicio en manos de la autoridad encargada de señalar la tarifa de la tasa. De otra parte, la prohibición de ajustar anualmente las tasas por encima del índice de precios al consumidor, busca que el nivel de la tarifa sea únicamente el indispensable para recuperar los costos del servicio, como corresponde al espíritu y a la letra de la carta. Nótese, finalmente, que el ajuste anual se refiere a uno sólo de los elementos ( la tarifa) de un tributo establecido directamente por la ley y que el mismo se realiza dentro de su marco y de conformidad con sus criterios generales con el único propósito de mantener actualizadas sus bases. La advertencia no es inoficiosa pues uno de los demandantes equivocadamente sostiene que el Legislador ha resignado una competencia en favor de la autoridad administrativa que establece la tarifa.



Tarifas relativas al registro mercantil



7. El artículo 124 de la Ley 6ª de 1992 otorga al Gobierno Nacional la función de fijar el monto de las tarifas que deban sufragarse "en favor de las Cámaras de Comercio por concepto de las matriculas, sus renovaciones e inscripciones de los actos, libros y documentos que la ley determine efectuar en el registro mercantil, así como el valor de los certificados que dichas entidades expidan en ejercicio de sus funciones". Agrega la disposición que "para el señalamiento de los derechos relacionados con la obligación de la matricula mercantil y su renovación, el Gobierno establecerá tarifas diferenciales en función del monto de los activos o del patrimonio del comerciante, o de los activos vinculados al establecimiento de comercio, según sea el caso". Respecto de las cuotas anuales que el reglamento de las cámaras de comercio señalen para los comerciantes afiliados, la norma dispone que son de naturaleza voluntaria.



8. Los demandantes advierten que tampoco en este evento el Legislador concibió ningún sistema y método para definir los costos y beneficios de la actividad sujeta a la imposición de tasas.



La Corte reitera que la Ley sujeta al régimen de tasa las actuaciones a que se refiere la norma. La tarifa, por lo tanto, debe orientarse a la recuperación del costo del servicio. Dado que el servicio se vincula principalmente con la obligación de la matrícula mercantil, su renovación y la inscripción de los documentos que la ley determine efectuar en el registro mercantil, y que en relación con todos estos actos se llega a conocer el monto de los activos y del patrimonio del comerciante, así como el valor de sus establecimientos de comercio, el sistema y método identificado en la Ley busca que el costo se distribuya de acuerdo con escalas diferenciales dependientes de los indicados factores. La carga impositiva - en este caso dirigida a la recuperación del costo de un servicio - debe graduarse de conformidad con la capacidad del sujeto, medida objetivamente a partir de los mencionados parámetros. Entre un método y sistema uniforme y otro diferencial, se optó por éste último. No puede desconocerse que el órgano legislativo haya dejado de intervenir - y de manera decisiva - en la construcción normativa de la tarifa.



9. El Ministerio Público y los demandantes cuestionan que sea el Gobierno, que no presta el servicio, el que fije la tarifa de la tasa.



A las cámaras de comercio la Ley confía la función de llevar el registro mercantil y certificar sobre los actos y documentos en él inscritos (C de Co art. 86). El origen legal del registro, la obligatoriedad de inscribir en él ciertos actos y documentos, el valor vinculante de las certificaciones que se expiden, la regulación legal y no convencional relativa a su organización y a las actuaciones derivadas del mismo, el relieve esencial que adquiere como pieza central del Código de Comercio y de la dinámica corporativa y contractual que allí se recoge, entre otras razones, justifican y explican el carácter de función pública que exhibe la organización y administración del registro mercantil.



Las cámaras de comercio a las cuales se ha encargado el ejercicio de la anotada función, no son entidades públicas, pues no se avienen con ninguna de las especies de esta naturaleza contempladas y reguladas en la Constitución y la Ley. Si bien nominalmente se consideran "instituciones de orden legal" (C. de Co. art. 78), creadas por el Gobierno, lo cierto es que ellas se integran por los comerciantes inscritos en su respectivo registro mercantil (C. de Co.). La técnica autorizatoria y la participación que ella reserva a la autoridad pública habida consideración de las funciones que cumplen las cámaras de comercio, no permite concluir por sí solas su naturaleza pública. Excluida la función de llevar el registro mercantil, las restantes funciones de las cámaras, su organización y dirección, las fuentes de sus ingresos, la naturaleza de sus trabajadores, la existencia de estatutos que las gobiernan, extremos sobre los cuales no es necesario para los efectos de esta providencia entrar a profundizar, ponen de presente que sólo a riesgo de desvirtuar tales elementos no se puede dudar sobre su naturaleza corporativa, gremial y privada.



Las cámaras de comercio no obstante su carácter privado pueden ejercer la función pública de administrar el registro mercantil. Los artículos 123 y 365 de la C.P. permiten al Legislador disponer que un determinado servicio o función pública sea prestado por un particular de acuerdo con el régimen que para el efecto establezca.



La circunstancia de que un servicio o función, en los términos de la ley, se desempeñen por un particular, no impide que el Legislador sujete dicha actividad o servicio a un sistema tributario de tasa, máxime si éste resulta ser el único adecuado e idóneo para ese propósito. En este evento, la determinación de la tarifa puede revestir un cierto grado de complejidad técnica que no haga aconsejable su inmediata fijación por el Legislador, a lo cual puede igualmente sumarse la inconveniencia política (un particular que participe en la elaboración de la norma tributaria que grava a otro particular) y ética (conflicto de interés en cabeza de quien determina la tarifa y recibe el ingreso correspondiente a la misma) de librar su determinación al particular que presta el servicio. En estas condiciones, cabe admitir que la tarifa sea fijada por el Gobierno, pues si bien no presta directamente el servicio, no es ajeno al mismo como quiera que la Constitución le confía su control y vigilancia (C.P. arts. 189-22 y 365). La función pública de la administración del registro mercantil, se lleva a cabo bajo la estricta vigilancia y control del Gobierno, que de esta manera participa en la prestación de los servicios inherentes al mismo. No se observa, por este concepto, violación alguna al texto del artículo 338 de la C.P.





En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional





R E S U E L V E :





Declarar exequibles los artículos 119 y 124 de la Ley 6ª de 1992.





Cópiese, públiquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.







HERNANDO HERRERA VERGARA

Presidente







JORGE ARANGO MEJIA ANTONIO BARRERA CARBONELL

Magistrado Magistrado Ponente









EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ CARLOS GAVIRIA DIAZ

Magistrado Magistrado







JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO

Magistrado







ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO FABIO MORON DIAZ

Magistrado Magistrado







VLADIMIRO NARANJO MESA

Magistrado









MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO

Secretaria General