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FORO NUEVAS TENDENCIAS TRIBUTARIAS Y DE GASTO PÚBLICO @IusHPDT @URosario
Huges Manuel Rodríguez Pavejau
28 Abr 2018 20:16 - 28 Abr 2018 20:21 #465
por CyberAbogado
PERFIL: congresoabierto.com.co/index.php/observa...l-rodriguez-pavajeau
Pregunta de investigación
¿Cómo podría llevarse a cabo un adecuado proceso de implementación de beneficios tributarios en las zonas más afectadas por el conflicto armado (ZOMAC), tomando como punto de referencia los aspectos más relevantes de los incentivos tributarios consagrados en la Ley Páez, la Ley 1429 de 2010 y el Decreto 3830 de 1985?
Introducción a la investigación.
La Ley 1819 de 2016 trajo consigo muchas novedades en materia tributaria, una de ellas, fue la creación de ‘‘incentivos tributarios para cerrar las brechas de desigualdad socioeconómica en las zonas más afectadas por el conflicto armado (ZOMAC) (Ley 1819, 2016, art. 235-238). Las ZOMAC están conformadas por los municipios que históricamente han sido afectados por la violencia en el marco del conflicto armado y por lo tanto han estado relegados o apartados de la presencia estatal. (Saavedra, 2017)
El gran objetivo de la implementación de estos beneficios tributarios es acelerar el crecimiento y el desarrollo de las regiones que por décadas han sido las más golpeadas por la violencia, a través de la creación de empresa y la generación de empleo. Para lograrlo se busca incentivar a los empresarios del país a ocupar esas zonas históricamente aisladas por el conflicto con beneficios tributarios que sólo encontrarán en las ZOMAC. (Dinero, 2017).
La idea de este trabajo de investigación es identificar los aspectos más relevantes que faciliten una debida implementación de este tipo de prerrogativas y, por su puesto, realizar una comparación con modelos o medidas jurídicas de carácter análogo o similar que se han implementado en el ordenamiento jurídico colombiano en la materia. En ese sentido, el objetivo es hacer un análisis de los aspectos más relevantes de los beneficios tributarios otorgados anteriormente y con base en lo anterior plantear como podría llevarse a cabo una adecuada implementación de este tipo de beneficios en las ZOMAC.
Para lograr lo anterior, se va tomar como referencia la Ley Páez, la Ley 1429 de 2010 y el Decreto 3830 de 1985, los cuales consagraron beneficios tributarios de cierta manera similares a los que se consagran para las ZOMAC en cuanto al impuesto a la renta y complementarios. Con referencia a la similitud entre lo establecido en la Ley Páez, el Decreto 3830 de 1985 y lo consagrado en las ZOMAC, hay que hacer mención que si bien el hecho que origina la expedición de cada una de las normas anteriores son diferentes, guardan relación en ciertos aspectos relevantes. Por ejemplo las 3 anteriores establecen incentivos tributarios en materia de impuesto a la renta a las empresas que se instalen a partir de un determinado periodo de tiempo en ciertas zonas especiales que están delimitadas en cada una de estas normas, como lo pueden ser las afectadas por desastres naturales (Ley Páez y Decreto 3830 de 1985) o las zonas más afectadas por el conflicto (ZOMAC).
También hay que traer a colación la Ley 1429 de 2010 que si bien es un poco diferente a las anteriores, consagra el pago progresivo en materia de impuesto a la renta, similar a como se consagra también en las ZOMAC, pero en esta ocasión ya no va dirigida a las empresas que se instalen en ciertas zonas especiales sino a aquellas pequeñas empresas que desean iniciar su actividad económica. Más adelante se hará énfasis en cada una de las anteriores y se analizará en detalle las disposiciones que tengan relación con lo establecido en las ZOMAC.
¿Qué son las ZOMAC?
Por ZOMAC se entiende que son las zonas más afectadas por el conflicto armado de allí se deriva la abreviación ZOMAC. Fue una creación como se ha dicho anteriormente de la Ley 1819 de 2016 y que tiene su origen en el marco del acuerdo de paz firmado por parte del Gobierno Nacional y las FARC. El objetivo de las ZOMAC prácticamente consiste en la creación de unos beneficios tributarios en materia de impuesto a la renta y complementarios con el fin de “cerrar las brechas de desigualdad socioeconómica en las zonas más afectadas por el conflicto”(Juridico, 2016).
A su vez, se han establecidos dos modalidades para acceder a estos beneficios, la primera para las nuevas sociedades que se instalen y desarrollen su actividad económica en las áreas designadas como ZOMAC posterior a la expedición de la Ley 1819 de 2016 y la segunda correspondiente al mecanismo de obras por impuestos.
¿Dónde están ubicados y cuántos municipios conforman las ZOMAC?
Para esto, el Gobierno Nacional ha establecido que 344 municipios conformaran las diferentes áreas ZOMAC a lo largo del país (Decreto 1650, 2017) (Ver cuadro No.1). Para escoger cuales municipios harían parte de las ZOMAC, se tuvieron en cuenta ciertos elementos importantes como se mencionarán a continuación. Para destacar el Decreto 1650 de 2017 refiere que para poder ser seleccionado como municipios afectados y pertenecientes a las ZOMAC, se tendrían en cuenta factores como afectación del conflicto, grado de vulnerabilidad, distancia a las capitales del departamento, índice de pobreza, entre otros.
Mediante la siguiente tabla se podrá ver el número de municipios incluidos en la lista ZOMAC por cada departamento.
Cuadro 1. Municipios ZOMAC
DEPARTAMENTO
NÚMERO DE MUNICIPIOS
Antioquia
55
Arauca
7
Bolívar
16
Boyacá
5
Caldas
9
Caquetá
15
Casanare
14
Cauca
23
Cesar
15
Chocó
18
Córdoba
5
Cundinamarca
12
Guaviare
4
Huila
7
La Guajira
9
Magdalena
2
Meta
20
Nariño
23
Norte de Santander
12
Putumayo
9
Quindío
3
Risaralda
4
Santander
10
Sucre
8
Tolima
21
Valle del Cauca
16
Vaupés
1
Vichada
1
Fuente: (Decreto 1650, 2017)
¿En qué consiste el régimen especial de tributación para las nuevas sociedades?
Como se mencionó anteriormente, existen dos modalidades para acceder a estos beneficios, la primera es para las nuevas sociedades que se constituyan y realicen sus actividades económicas dentro de estas áreas a partir del año 2017 hasta el 2027 y la segunda es la modalidad de obras por impuestos. Para acceder a estos beneficios, haciendo referencia a la primera modalidad, es indispensable cumplir con una serie de requisitos. En cuanto al primero hay que diferenciar entre si es micro, pequeña, mediana o gran empresa, ya que en virtud de lo anterior se aplicarán tarifas diferentes. Se estará frente a una micro empresa cuando sus activos no superen los 501 SMLMV. Será pequeña cuando sus activos estén entre 501 y 5.001 SMLMV. Será mediana cuando sus activos oscilen entre 5.001 y 15.000 SMLMV, y por último será catalogada como gran empresa cuando sus activos sean iguales o superior a los 15.000 SMLMV (Ley 1819, 2016)
El segundo requisito según el Decreto 1650 de 2017 va dirigido a que las empresas deben cumplir con unos requisitos mínimos en cuanto a los índices de inversión y de empleo. Estos requisitos pueden variar según la actividad económica que lleve a cabo la empresa, además es factor fundamental la categorización de la misma, es decir si es micro, pequeña, mediana o gran empresa y dependiendo de lo anterior se establecerán unos montos mínimos que las empresas deberán cumplir para modo de acceder a estos beneficios tributarios.
El tercer requisito que se debe cumplir es que las empresas deben desarrollar su actividad principal dentro de las áreas ZOMAC, además establecer allí su domicilio principal y estar debidamente inscritas en la cámara de comercio correspondiente al municipio perteneciente de la ZOMAC. (Decreto 1650, 2017)
Una vez cumplidos los anteriores requisitos, se procede a explicar cómo sería el régimen de tributación de las empresas dependiendo de su categorización. En cuanto a las micro y pequeñas empresas, se les procede a aplicar unas tarifas progresivas en materia de impuesto a la renta y complementarios entre los años 2017 y 2027, es decir se le concederán estos beneficios durante 10 años. La tarifa se aplicará diferente dependiendo en qué etapa se encuentre, la primera etapa va desde los años 2017 al 2021, la segunda desde el 2022 al 2024 y la última desde el 2025 al 2027. Para estas empresas durante la primera etapa se establecerá una tarifa del 0% para el impuesto a la renta y complementarios. En la segunda etapa esas empresas tributarán con una tarifa del 25% de la tarifa general. En la última etapa se establecerá una tarifa del 50% de la tarifa general. (Decreto 1650, 2017)
¿En qué consiste el mecanismo de obras por impuestos?
Existe una segunda modalidad que es la de obras por impuestos, y son aquellos beneficios tributarios que se le otorgarán ya no a las nuevas empresas sino a las empresas que destinen el 50% o más de lo que le corresponde pagar por impuesto a la renta y complementarios, para la realización de proyectos de gran impacto en las áreas ZOMAC como son aquellos que pueden ir dirigidos al mejoramiento de vías, infraestructura, agua potable y otros servicios básicos de la población. (Decreto 1915, 2017)
¿Qué modalidades de pago existen en ese mecanismo?
El Decreto 1915 de 2017 ha establecido dos modalidades para efectuar el pago del impuesto a la renta mediante el mecanismo de obras por impuestos.
La primera modalidad hace referencia a que la cantidad que se destina para la realización de proyectos de gran impacto no supera el 50% de lo que se tendría que pagar de impuesto de renta y complementarios durante el año gravable. Esta primera modalidad aplica para los proyectos destinados a la construcción o mejoramiento de infraestructura y también para la dotación o suministro de energía, agua potable entre otros dentro de las ZOMAC.
Mientras que la segunda modalidad es aquella cuya cantidad destinada para la realización de proyectos de gran impacto si supera el monto del 50% del impuesto a la renta a cargo del respectivo periodo. Para esta modalidad solo se podrán llevar a cabo proyectos que tengan como finalidad la construcción o mejoramiento de infraestructura, eliminando de esa forma los que van encaminados al suministro o dotación de servicios.
Aspectos importantes a resaltar de beneficios tributarios otorgados anteriormente.
En este acápite se hará mención sobre los aspectos más relevantes presentados anteriormente en situaciones similares, de tal manera que nos permita dilucidar como podría llevarse a cabo un adecuado proceso de implementación de los beneficios tributarios en las ZOMAC.
Es importante tener en cuenta los elementos más relevantes que se hayan presentado en situaciones pasadas, ya sean negativos para plantear las posibles soluciones a la problemática presentada o positivos para plantear la posibilidad de que puedan ser implementados en las ZOMAC de manera que facilite el proceso de implementación y sea mucho más eficiente. Para eso se mencionaran varios puntos importantes, todos ellos encaminados a mejorar y a facilitar el proceso de implementación de los beneficios tributarios en las ZOMAC. Para eso los he querido dividir y mencionar dichos aspectos de la siguiente manera:
-Determinación de las zonas especiales de tributación.
Este primer punto hace referencia a la problemática que se presentó específicamente en el proceso de implementación de las exenciones tributaria en la zona de Armero a través del Decreto 3830 de 1985. El gran inconveniente surgió por la demora del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) en determinar las áreas que iban a ser objeto de beneficios tributarios, aproximadamente tardó 2 años en especificar cuáles iban a ser los municipios con tratamiento tributario especial, sin duda deja un gran vacío jurídico durante ese lapso de tiempo y también dificulta la debida aplicación de las disposiciones consagradas en el Decreto más aun cuando este ya se encontraba vigente. Ahora bien, en el proceso de las ZOMAC el legislador ha sido más diligente sobre este tema en especial ya que a través de la expedición del Decreto 1650 de 2017 se determinan cuáles son los 344 municipios que harán parte de las ZOMAC. En ese sentido se le brinda seguridad jurídica a los inversionistas interesados en acceder a estos beneficios ya que desde un inicio se tiene claridad sobre cuáles son las zonas que van a ser objeto de tratamiento especial tributario, lo que permite que el índice de potenciales inversionistas sea el esperado.
-Tratamiento especial una vez finalizado el periodo de beneficios tributarios.
Esta polémica se presentó una vez finalizados los periodos de beneficios tributarios tanto del Decreto 3830 de 1985 como también en la Ley 218 de 1995. Consistió en la presión que ejercieron las empresas beneficiarias de incentivos tributarios, para que se prolongaran los periodos de beneficios de manera que pudieran seguir desarrollando sus actividades en esas zonas o de lo contrario tendría que trasladarse a otras áreas en donde su actividad fuera más rentable y sostenible o como última opción tendrían que cesar sus actividades y cerrar las empresas. Esto sin duda fue un gran problema debido a que muchas de las empresas luego de finalizado el periodo de beneficios tributarios optaban por trasladarse o cerrar las empresas y los efectos eran bastante negativos para esas áreas que apenas venían recuperándose económica y socialmente. Es decir las empresas una vez finalizada el periodo de beneficios no encontraban la estabilidad jurídica o económica suficiente que le permitiese seguir desarrollando su actividad económica, ya fuera por los altos costos que tendrían que incurrir una vez finalizado el periodo, por el alto precio de la mano de obra, por la alta carga tributaria entre muchos otros factores.
En virtud de lo anterior, se les brindó la posibilidad a las empresas beneficiarias de la Ley Páez de seguir siendo objeto de un tratamiento especial en materia tributaria con la expedición del Decreto 780 de 2008.
‘‘Las empresas ubicadas allí no pagarán impuesto renta de 33% por el año gravable 2008, sino del 15%. La norma aclara que esa declaratoria no es solo para las empresas que estén agrupadas en los parques industriales, sino también para las que estén en forma individual en el área de influencia de la tragedia del río Páez. Además de reducir más la tarifa del impuesto, si hacen inversiones en maquinaria podrán deducir del gravamen el 40 por ciento de la inversión, con lo que la tarifa efectiva sería del 7 u 8 por ciento. También quedó abierta la puerta para que nuevas empresas o firmas que hoy no estén operando en la región de la Ley Páez, se puedan instalar en el área. ’’ (El Tiempo, 2008)
Lo anterior no solo permite que las empresas sigan desarrollando sus actividades económicas en dichas áreas sino que también ayuda a alcanzar los objetivos propuestos inicialmente, como lo fue en el caso de la Ley Páez, lograr un desarrollo económico y social para la región. Muchas veces los tiempos estipulados como periodos de beneficios tributarios, no alcanzan para cumplir los objetivos por la cual fueron creados, por tanto considero que este aspecto es muy importante tratarlo en las ZOMAC, de manera que pueda evaluarse la posibilidad de una transición luego de finalizado el periodo de beneficios tributarios en las ZOMAC a zonas especiales de tributación como lo podría ser una zona Franca.
-Importaciones de equipos y maquinarias para uso en las ZOMAC.
Si bien este tema no se menciona en la Ley 1819 de 2016, ni en sus decretos reglamentarios considero que podría ser de gran importancia contemplar su implementación en las ZOMAC. Esta disposición se consagró en el Decreto 3830 de 1985 así como también en la Ley Páez y los resultados satisfactorios no se hicieron esperar. Así se referían a la exención arancelaria para las importaciones de Decreto 3830 de 1985. ‘‘Las exportaciones también crecieron y se diversificaron debido a las exenciones tributarias y arancelarias que dispuso el Gobierno con el propósito de reactivar la economía de la zona afectada, la industria tolimense experimentó un período de auge entre 1990 y 1995”. (Mora, 2015).
Otorgarles esta exención a las empresas de las ZOMAC para que importen equipos y maquinarias para usarlos exclusivamente en dichas áreas podría ser de gran utilidad en la medida que se le brinda la oportunidad de adquirir equipos que permitan el mejoramiento en la calidad y eficiencia en el desarrollo de la actividad económica de las empresas. Esto se traduce en que los procesos productivos de dichas empresas mejorarían al tener acceso a equipos y maquinarías de calidad a través de la importación libre de pago de cualquier tipo de arancel. Esta propuesta si bien no se torna indispensable si puede servir para el mejoramiento de la actividad económica de las empresas que decidan instalarse en las ZOMAC.
-Claridad y precisión en cuanto a las disposiciones consagradas.
Este punto más que presentarles un problema es para buscar prevenirlos, y esto se hace a través del legislador en el sentido de que las disposiciones que se consagren en las leyes o decretos reglamentarios sean lo más claras y precisas posible, de manera que no admita interpretaciones en contrario que den lugar a ambigüedades. Esto se pudo evidenciar más que todo en el Decreto 3830 de 1985 cuando las disposiciones consagradas eran en cierto sentido amplias por lo que terceros ajenos terminaron siendo beneficiarios de incentivos tributarios aun cuando no eran ni siquiera afectados por una situación en particular. La claridad en las disposiciones genera confianza y seguridad jurídica en las personas, por lo que una norma que sea clara, precisa y concreta permitiría en este caso que un potencial inversionista acceda con mayor seguridad a los beneficios consagrados en cierta norma.
-Inseguridad jurídica.
Este tema va muy ligado al anterior y le traigo a colación el caso concreto de la Ley Páez, cuando el Consejo de Estado modificó algunas disposiciones de la citada ley por lo que tuvo la Corte Constitucional que intervenir para brindar mayor claridad sobre el tema. Precisamente la Corte en su pronunciamiento dijo que las disposiciones consagradas en la Ley Páez no podrían ser objeto de modificación o derogación de manera que pudiera existir seguridad jurídica en cuanto a las disposiciones ya establecidas en la ley. La seguridad jurídica es quizás uno de los elementos más influyentes, ya que esta es la que genera confianza en las personas, es la que le asegura que luego de acceder a determinada disposición esta no vaya a cambiar posteriormente, aunque es posible a raíz de ciertos casos puntuales la regla general es evitar las constantes modificaciones sobre una norma ya que eso es lo genera inseguridad jurídica. En ese sentido las disposiciones que se dicten bajo el marco del proceso de implementación de las ZOMAC deben ser ajustadas a la ley de manera que no se convierta en objeto de constantes modificaciones ya que esto es lo que conlleva a la desconfianza en las personas.
También es pertinente traer a colación la suspensión provisional del artículo 7 del decreto 4910 de 2011 que reglamentó la Ley 1420 de 2010, referente a los requisitos exigidos para permanecer en el beneficio de progresividad en el pago del impuesto sobre la renta. A este artículo le fueron suspendidos sus efectos por parte de un auto dictado por el Consejo de Estado por parte del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez, por exceso en las facultades reglamentarias. Situaciones como estas generan incertidumbre y conllevan a una inseguridad jurídica. Es importante que la labor reglamentaria se haga de forma detallada y cuidadosa de manera que el reglamento no termine excediendo o torpedeando lo consagrado inicialmente en la ley.
-Seguridad y garantías para los inversionistas en áreas ZOMAC
Otro aspecto a destacar, es que se debe garantizar la seguridad en los áreas asignadas como ZOMAC, hay que tener en cuenta que estas zonas han estado relegadas de la presencia estatal, eso incluye la falta de presencia de la fuerza pública, lo que deriva en que estos territorios sean controlados por grupos al margen de la ley, como bandas criminales o incluso disidencias de la antigua guerrilla de las FARC. Garantizar la seguridad en estas zonas del territorio genera mayor confianza en el inversionista, por eso es fundamental que la fuerza pública haga presencia en estas zonas de manera que pueda preservarse el orden público y garantizar la seguridad tanto a la población civil como a las empresas que deseen instalarse en dichas zonas.
Todos los factores mencionados anteriormente sirven para llevar a cabo un adecuado proceso de implementación de beneficios tributarios en las ZOMAC. Varios son los problemas que han surgido en situaciones anteriores similares por lo que con base en eso y en el análisis realizado durante este trabajo investigativo nos permite esclarecer cómo podría llevarse a cabo un adecuado proceso de implementación a partir de la corrección de las falencias identificadas y la proposición de otras alternativas viables que ayuden a alcanzar los objetivos propuestos en la Ley 1819 de 2016 respecto de la creación de incentivos tributarios en las ZOMAC.
PRESENTACIÓN: drive.google.com/open?id=0B0yLbOXFEjpKcT...S2RoNDVFM3NJQlZQOW9F
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Referencias bibliográficas
-Ámbito Jurídico. (27 de octubre de 2016). ¿Qué son y a quienes beneficiarán las ZOMAC en la reforma tributaria.
-Alto Comisionado Para la Paz. (24 de noviembre de 2016). Nuevo Acuerdo Final para la Paz.
-Arroyo Mora, Cristián Camilo. (13 de noviembre de 2015). Así le fue a la economía tolimense sin Armero.
-Congreso de la República. (29 de diciembre de 2016). Ley 1819 de 2016 “Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones’’. [V] Diario Oficial: 50.101.
-Congreso de la República. (29 de diciembre de 2010). Ley 1429 de 2010 ‘‘Por la cual se expide la Ley de Formalización y Generación de Empleo. Diario Oficial: 47.937.
-Congreso de la República. (22 de noviembre de 1995). Ley 218 de 1995 ‘‘Por la cual se modifica el Decreto 1264 del 21 de junio de 1994 proferido en desarrollo de la emergencia declarada mediante Decreto 1178 del 9 de junio de 1994 y se dictan otras disposiciones.’’ Diario oficial: 42.117.
-Consejo de Estado. (28 de agosto de 2014). Auto medida cautelar. M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez Recuperado de:
-Dinero. (1 de noviembre de 2017). Avanzan beneficios para quien cree empresa en zona de conflicto. Recuperado de: www.dinero.com/pais/articulo/beneficio-t...-de-conflicto/249448
-El Tiempo. (16 de marzo de 2008). Como zona franca permanente fue declarada zona de Ley Páez.
-Ministerio de Hacienda y Crédito Público. (9 de octubre de 2017). Decreto 1650 ‘‘Por el cual se adiciona un artículo a la Parte 1 del libro 1; la Sección 1 al Capítulo 23 del Título 1 de la Parte 2 del libro 1 y los Anexos No. 2 y 3, al Decreto 1625 de 2016, Único Reglamentario en Materia Tributaria, para reglamentar los artículos 236 y 237 de la ley 1819 de 2016’’.
-Ministerio de Hacienda y Crédito Público. (22 de noviembre de 2017). Decreto 1915 ‘‘Por el cual se adiciona el título 5 de la parte 6 del libro 1 al Decreto 1625 de 2016, Único Reglamentario en Materia Tributaria. Para reglamentar el artículo 238 de la Ley 1819 de 2016’’.
-Ministerio de Hacienda y Crédito Público. (26 de diciembre de 2011). Decreto 4910 de 2011 ‘‘Por medio del cual se reglamenta parcialmente la Ley 1429 de 2010 y el articulo 616-1 del estatuto tributario.’’
-Saavedra Crespo, Mónica Andrea. (22 de octubre de 2017). ZOMAC: una esperanza económica para el posconflicto.
Huges Manuel Rodríguez Pavejau Publicado por CyberAbogado
Beneficios Tributarios en las Zonas Más Afectadas por el Conflicto Armado
PERFIL: congresoabierto.com.co/index.php/observa...l-rodriguez-pavajeau
Pregunta de investigación
¿Cómo podría llevarse a cabo un adecuado proceso de implementación de beneficios tributarios en las zonas más afectadas por el conflicto armado (ZOMAC), tomando como punto de referencia los aspectos más relevantes de los incentivos tributarios consagrados en la Ley Páez, la Ley 1429 de 2010 y el Decreto 3830 de 1985?
Introducción a la investigación.
La Ley 1819 de 2016 trajo consigo muchas novedades en materia tributaria, una de ellas, fue la creación de ‘‘incentivos tributarios para cerrar las brechas de desigualdad socioeconómica en las zonas más afectadas por el conflicto armado (ZOMAC) (Ley 1819, 2016, art. 235-238). Las ZOMAC están conformadas por los municipios que históricamente han sido afectados por la violencia en el marco del conflicto armado y por lo tanto han estado relegados o apartados de la presencia estatal. (Saavedra, 2017)
El gran objetivo de la implementación de estos beneficios tributarios es acelerar el crecimiento y el desarrollo de las regiones que por décadas han sido las más golpeadas por la violencia, a través de la creación de empresa y la generación de empleo. Para lograrlo se busca incentivar a los empresarios del país a ocupar esas zonas históricamente aisladas por el conflicto con beneficios tributarios que sólo encontrarán en las ZOMAC. (Dinero, 2017).
La idea de este trabajo de investigación es identificar los aspectos más relevantes que faciliten una debida implementación de este tipo de prerrogativas y, por su puesto, realizar una comparación con modelos o medidas jurídicas de carácter análogo o similar que se han implementado en el ordenamiento jurídico colombiano en la materia. En ese sentido, el objetivo es hacer un análisis de los aspectos más relevantes de los beneficios tributarios otorgados anteriormente y con base en lo anterior plantear como podría llevarse a cabo una adecuada implementación de este tipo de beneficios en las ZOMAC.
Para lograr lo anterior, se va tomar como referencia la Ley Páez, la Ley 1429 de 2010 y el Decreto 3830 de 1985, los cuales consagraron beneficios tributarios de cierta manera similares a los que se consagran para las ZOMAC en cuanto al impuesto a la renta y complementarios. Con referencia a la similitud entre lo establecido en la Ley Páez, el Decreto 3830 de 1985 y lo consagrado en las ZOMAC, hay que hacer mención que si bien el hecho que origina la expedición de cada una de las normas anteriores son diferentes, guardan relación en ciertos aspectos relevantes. Por ejemplo las 3 anteriores establecen incentivos tributarios en materia de impuesto a la renta a las empresas que se instalen a partir de un determinado periodo de tiempo en ciertas zonas especiales que están delimitadas en cada una de estas normas, como lo pueden ser las afectadas por desastres naturales (Ley Páez y Decreto 3830 de 1985) o las zonas más afectadas por el conflicto (ZOMAC).
También hay que traer a colación la Ley 1429 de 2010 que si bien es un poco diferente a las anteriores, consagra el pago progresivo en materia de impuesto a la renta, similar a como se consagra también en las ZOMAC, pero en esta ocasión ya no va dirigida a las empresas que se instalen en ciertas zonas especiales sino a aquellas pequeñas empresas que desean iniciar su actividad económica. Más adelante se hará énfasis en cada una de las anteriores y se analizará en detalle las disposiciones que tengan relación con lo establecido en las ZOMAC.
¿Qué son las ZOMAC?
Por ZOMAC se entiende que son las zonas más afectadas por el conflicto armado de allí se deriva la abreviación ZOMAC. Fue una creación como se ha dicho anteriormente de la Ley 1819 de 2016 y que tiene su origen en el marco del acuerdo de paz firmado por parte del Gobierno Nacional y las FARC. El objetivo de las ZOMAC prácticamente consiste en la creación de unos beneficios tributarios en materia de impuesto a la renta y complementarios con el fin de “cerrar las brechas de desigualdad socioeconómica en las zonas más afectadas por el conflicto”(Juridico, 2016).
A su vez, se han establecidos dos modalidades para acceder a estos beneficios, la primera para las nuevas sociedades que se instalen y desarrollen su actividad económica en las áreas designadas como ZOMAC posterior a la expedición de la Ley 1819 de 2016 y la segunda correspondiente al mecanismo de obras por impuestos.
¿Dónde están ubicados y cuántos municipios conforman las ZOMAC?
Para esto, el Gobierno Nacional ha establecido que 344 municipios conformaran las diferentes áreas ZOMAC a lo largo del país (Decreto 1650, 2017) (Ver cuadro No.1). Para escoger cuales municipios harían parte de las ZOMAC, se tuvieron en cuenta ciertos elementos importantes como se mencionarán a continuación. Para destacar el Decreto 1650 de 2017 refiere que para poder ser seleccionado como municipios afectados y pertenecientes a las ZOMAC, se tendrían en cuenta factores como afectación del conflicto, grado de vulnerabilidad, distancia a las capitales del departamento, índice de pobreza, entre otros.
Mediante la siguiente tabla se podrá ver el número de municipios incluidos en la lista ZOMAC por cada departamento.
Cuadro 1. Municipios ZOMAC
DEPARTAMENTO
NÚMERO DE MUNICIPIOS
Antioquia
55
Arauca
7
Bolívar
16
Boyacá
5
Caldas
9
Caquetá
15
Casanare
14
Cauca
23
Cesar
15
Chocó
18
Córdoba
5
Cundinamarca
12
Guaviare
4
Huila
7
La Guajira
9
Magdalena
2
Meta
20
Nariño
23
Norte de Santander
12
Putumayo
9
Quindío
3
Risaralda
4
Santander
10
Sucre
8
Tolima
21
Valle del Cauca
16
Vaupés
1
Vichada
1
Fuente: (Decreto 1650, 2017)
¿En qué consiste el régimen especial de tributación para las nuevas sociedades?
Como se mencionó anteriormente, existen dos modalidades para acceder a estos beneficios, la primera es para las nuevas sociedades que se constituyan y realicen sus actividades económicas dentro de estas áreas a partir del año 2017 hasta el 2027 y la segunda es la modalidad de obras por impuestos. Para acceder a estos beneficios, haciendo referencia a la primera modalidad, es indispensable cumplir con una serie de requisitos. En cuanto al primero hay que diferenciar entre si es micro, pequeña, mediana o gran empresa, ya que en virtud de lo anterior se aplicarán tarifas diferentes. Se estará frente a una micro empresa cuando sus activos no superen los 501 SMLMV. Será pequeña cuando sus activos estén entre 501 y 5.001 SMLMV. Será mediana cuando sus activos oscilen entre 5.001 y 15.000 SMLMV, y por último será catalogada como gran empresa cuando sus activos sean iguales o superior a los 15.000 SMLMV (Ley 1819, 2016)
El segundo requisito según el Decreto 1650 de 2017 va dirigido a que las empresas deben cumplir con unos requisitos mínimos en cuanto a los índices de inversión y de empleo. Estos requisitos pueden variar según la actividad económica que lleve a cabo la empresa, además es factor fundamental la categorización de la misma, es decir si es micro, pequeña, mediana o gran empresa y dependiendo de lo anterior se establecerán unos montos mínimos que las empresas deberán cumplir para modo de acceder a estos beneficios tributarios.
El tercer requisito que se debe cumplir es que las empresas deben desarrollar su actividad principal dentro de las áreas ZOMAC, además establecer allí su domicilio principal y estar debidamente inscritas en la cámara de comercio correspondiente al municipio perteneciente de la ZOMAC. (Decreto 1650, 2017)
Una vez cumplidos los anteriores requisitos, se procede a explicar cómo sería el régimen de tributación de las empresas dependiendo de su categorización. En cuanto a las micro y pequeñas empresas, se les procede a aplicar unas tarifas progresivas en materia de impuesto a la renta y complementarios entre los años 2017 y 2027, es decir se le concederán estos beneficios durante 10 años. La tarifa se aplicará diferente dependiendo en qué etapa se encuentre, la primera etapa va desde los años 2017 al 2021, la segunda desde el 2022 al 2024 y la última desde el 2025 al 2027. Para estas empresas durante la primera etapa se establecerá una tarifa del 0% para el impuesto a la renta y complementarios. En la segunda etapa esas empresas tributarán con una tarifa del 25% de la tarifa general. En la última etapa se establecerá una tarifa del 50% de la tarifa general. (Decreto 1650, 2017)
¿En qué consiste el mecanismo de obras por impuestos?
Existe una segunda modalidad que es la de obras por impuestos, y son aquellos beneficios tributarios que se le otorgarán ya no a las nuevas empresas sino a las empresas que destinen el 50% o más de lo que le corresponde pagar por impuesto a la renta y complementarios, para la realización de proyectos de gran impacto en las áreas ZOMAC como son aquellos que pueden ir dirigidos al mejoramiento de vías, infraestructura, agua potable y otros servicios básicos de la población. (Decreto 1915, 2017)
¿Qué modalidades de pago existen en ese mecanismo?
El Decreto 1915 de 2017 ha establecido dos modalidades para efectuar el pago del impuesto a la renta mediante el mecanismo de obras por impuestos.
La primera modalidad hace referencia a que la cantidad que se destina para la realización de proyectos de gran impacto no supera el 50% de lo que se tendría que pagar de impuesto de renta y complementarios durante el año gravable. Esta primera modalidad aplica para los proyectos destinados a la construcción o mejoramiento de infraestructura y también para la dotación o suministro de energía, agua potable entre otros dentro de las ZOMAC.
Mientras que la segunda modalidad es aquella cuya cantidad destinada para la realización de proyectos de gran impacto si supera el monto del 50% del impuesto a la renta a cargo del respectivo periodo. Para esta modalidad solo se podrán llevar a cabo proyectos que tengan como finalidad la construcción o mejoramiento de infraestructura, eliminando de esa forma los que van encaminados al suministro o dotación de servicios.
Aspectos importantes a resaltar de beneficios tributarios otorgados anteriormente.
En este acápite se hará mención sobre los aspectos más relevantes presentados anteriormente en situaciones similares, de tal manera que nos permita dilucidar como podría llevarse a cabo un adecuado proceso de implementación de los beneficios tributarios en las ZOMAC.
Es importante tener en cuenta los elementos más relevantes que se hayan presentado en situaciones pasadas, ya sean negativos para plantear las posibles soluciones a la problemática presentada o positivos para plantear la posibilidad de que puedan ser implementados en las ZOMAC de manera que facilite el proceso de implementación y sea mucho más eficiente. Para eso se mencionaran varios puntos importantes, todos ellos encaminados a mejorar y a facilitar el proceso de implementación de los beneficios tributarios en las ZOMAC. Para eso los he querido dividir y mencionar dichos aspectos de la siguiente manera:
-Determinación de las zonas especiales de tributación.
Este primer punto hace referencia a la problemática que se presentó específicamente en el proceso de implementación de las exenciones tributaria en la zona de Armero a través del Decreto 3830 de 1985. El gran inconveniente surgió por la demora del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) en determinar las áreas que iban a ser objeto de beneficios tributarios, aproximadamente tardó 2 años en especificar cuáles iban a ser los municipios con tratamiento tributario especial, sin duda deja un gran vacío jurídico durante ese lapso de tiempo y también dificulta la debida aplicación de las disposiciones consagradas en el Decreto más aun cuando este ya se encontraba vigente. Ahora bien, en el proceso de las ZOMAC el legislador ha sido más diligente sobre este tema en especial ya que a través de la expedición del Decreto 1650 de 2017 se determinan cuáles son los 344 municipios que harán parte de las ZOMAC. En ese sentido se le brinda seguridad jurídica a los inversionistas interesados en acceder a estos beneficios ya que desde un inicio se tiene claridad sobre cuáles son las zonas que van a ser objeto de tratamiento especial tributario, lo que permite que el índice de potenciales inversionistas sea el esperado.
-Tratamiento especial una vez finalizado el periodo de beneficios tributarios.
Esta polémica se presentó una vez finalizados los periodos de beneficios tributarios tanto del Decreto 3830 de 1985 como también en la Ley 218 de 1995. Consistió en la presión que ejercieron las empresas beneficiarias de incentivos tributarios, para que se prolongaran los periodos de beneficios de manera que pudieran seguir desarrollando sus actividades en esas zonas o de lo contrario tendría que trasladarse a otras áreas en donde su actividad fuera más rentable y sostenible o como última opción tendrían que cesar sus actividades y cerrar las empresas. Esto sin duda fue un gran problema debido a que muchas de las empresas luego de finalizado el periodo de beneficios tributarios optaban por trasladarse o cerrar las empresas y los efectos eran bastante negativos para esas áreas que apenas venían recuperándose económica y socialmente. Es decir las empresas una vez finalizada el periodo de beneficios no encontraban la estabilidad jurídica o económica suficiente que le permitiese seguir desarrollando su actividad económica, ya fuera por los altos costos que tendrían que incurrir una vez finalizado el periodo, por el alto precio de la mano de obra, por la alta carga tributaria entre muchos otros factores.
En virtud de lo anterior, se les brindó la posibilidad a las empresas beneficiarias de la Ley Páez de seguir siendo objeto de un tratamiento especial en materia tributaria con la expedición del Decreto 780 de 2008.
‘‘Las empresas ubicadas allí no pagarán impuesto renta de 33% por el año gravable 2008, sino del 15%. La norma aclara que esa declaratoria no es solo para las empresas que estén agrupadas en los parques industriales, sino también para las que estén en forma individual en el área de influencia de la tragedia del río Páez. Además de reducir más la tarifa del impuesto, si hacen inversiones en maquinaria podrán deducir del gravamen el 40 por ciento de la inversión, con lo que la tarifa efectiva sería del 7 u 8 por ciento. También quedó abierta la puerta para que nuevas empresas o firmas que hoy no estén operando en la región de la Ley Páez, se puedan instalar en el área. ’’ (El Tiempo, 2008)
Lo anterior no solo permite que las empresas sigan desarrollando sus actividades económicas en dichas áreas sino que también ayuda a alcanzar los objetivos propuestos inicialmente, como lo fue en el caso de la Ley Páez, lograr un desarrollo económico y social para la región. Muchas veces los tiempos estipulados como periodos de beneficios tributarios, no alcanzan para cumplir los objetivos por la cual fueron creados, por tanto considero que este aspecto es muy importante tratarlo en las ZOMAC, de manera que pueda evaluarse la posibilidad de una transición luego de finalizado el periodo de beneficios tributarios en las ZOMAC a zonas especiales de tributación como lo podría ser una zona Franca.
-Importaciones de equipos y maquinarias para uso en las ZOMAC.
Si bien este tema no se menciona en la Ley 1819 de 2016, ni en sus decretos reglamentarios considero que podría ser de gran importancia contemplar su implementación en las ZOMAC. Esta disposición se consagró en el Decreto 3830 de 1985 así como también en la Ley Páez y los resultados satisfactorios no se hicieron esperar. Así se referían a la exención arancelaria para las importaciones de Decreto 3830 de 1985. ‘‘Las exportaciones también crecieron y se diversificaron debido a las exenciones tributarias y arancelarias que dispuso el Gobierno con el propósito de reactivar la economía de la zona afectada, la industria tolimense experimentó un período de auge entre 1990 y 1995”. (Mora, 2015).
Otorgarles esta exención a las empresas de las ZOMAC para que importen equipos y maquinarias para usarlos exclusivamente en dichas áreas podría ser de gran utilidad en la medida que se le brinda la oportunidad de adquirir equipos que permitan el mejoramiento en la calidad y eficiencia en el desarrollo de la actividad económica de las empresas. Esto se traduce en que los procesos productivos de dichas empresas mejorarían al tener acceso a equipos y maquinarías de calidad a través de la importación libre de pago de cualquier tipo de arancel. Esta propuesta si bien no se torna indispensable si puede servir para el mejoramiento de la actividad económica de las empresas que decidan instalarse en las ZOMAC.
-Claridad y precisión en cuanto a las disposiciones consagradas.
Este punto más que presentarles un problema es para buscar prevenirlos, y esto se hace a través del legislador en el sentido de que las disposiciones que se consagren en las leyes o decretos reglamentarios sean lo más claras y precisas posible, de manera que no admita interpretaciones en contrario que den lugar a ambigüedades. Esto se pudo evidenciar más que todo en el Decreto 3830 de 1985 cuando las disposiciones consagradas eran en cierto sentido amplias por lo que terceros ajenos terminaron siendo beneficiarios de incentivos tributarios aun cuando no eran ni siquiera afectados por una situación en particular. La claridad en las disposiciones genera confianza y seguridad jurídica en las personas, por lo que una norma que sea clara, precisa y concreta permitiría en este caso que un potencial inversionista acceda con mayor seguridad a los beneficios consagrados en cierta norma.
-Inseguridad jurídica.
Este tema va muy ligado al anterior y le traigo a colación el caso concreto de la Ley Páez, cuando el Consejo de Estado modificó algunas disposiciones de la citada ley por lo que tuvo la Corte Constitucional que intervenir para brindar mayor claridad sobre el tema. Precisamente la Corte en su pronunciamiento dijo que las disposiciones consagradas en la Ley Páez no podrían ser objeto de modificación o derogación de manera que pudiera existir seguridad jurídica en cuanto a las disposiciones ya establecidas en la ley. La seguridad jurídica es quizás uno de los elementos más influyentes, ya que esta es la que genera confianza en las personas, es la que le asegura que luego de acceder a determinada disposición esta no vaya a cambiar posteriormente, aunque es posible a raíz de ciertos casos puntuales la regla general es evitar las constantes modificaciones sobre una norma ya que eso es lo genera inseguridad jurídica. En ese sentido las disposiciones que se dicten bajo el marco del proceso de implementación de las ZOMAC deben ser ajustadas a la ley de manera que no se convierta en objeto de constantes modificaciones ya que esto es lo que conlleva a la desconfianza en las personas.
También es pertinente traer a colación la suspensión provisional del artículo 7 del decreto 4910 de 2011 que reglamentó la Ley 1420 de 2010, referente a los requisitos exigidos para permanecer en el beneficio de progresividad en el pago del impuesto sobre la renta. A este artículo le fueron suspendidos sus efectos por parte de un auto dictado por el Consejo de Estado por parte del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez, por exceso en las facultades reglamentarias. Situaciones como estas generan incertidumbre y conllevan a una inseguridad jurídica. Es importante que la labor reglamentaria se haga de forma detallada y cuidadosa de manera que el reglamento no termine excediendo o torpedeando lo consagrado inicialmente en la ley.
-Seguridad y garantías para los inversionistas en áreas ZOMAC
Otro aspecto a destacar, es que se debe garantizar la seguridad en los áreas asignadas como ZOMAC, hay que tener en cuenta que estas zonas han estado relegadas de la presencia estatal, eso incluye la falta de presencia de la fuerza pública, lo que deriva en que estos territorios sean controlados por grupos al margen de la ley, como bandas criminales o incluso disidencias de la antigua guerrilla de las FARC. Garantizar la seguridad en estas zonas del territorio genera mayor confianza en el inversionista, por eso es fundamental que la fuerza pública haga presencia en estas zonas de manera que pueda preservarse el orden público y garantizar la seguridad tanto a la población civil como a las empresas que deseen instalarse en dichas zonas.
Todos los factores mencionados anteriormente sirven para llevar a cabo un adecuado proceso de implementación de beneficios tributarios en las ZOMAC. Varios son los problemas que han surgido en situaciones anteriores similares por lo que con base en eso y en el análisis realizado durante este trabajo investigativo nos permite esclarecer cómo podría llevarse a cabo un adecuado proceso de implementación a partir de la corrección de las falencias identificadas y la proposición de otras alternativas viables que ayuden a alcanzar los objetivos propuestos en la Ley 1819 de 2016 respecto de la creación de incentivos tributarios en las ZOMAC.
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Referencias bibliográficas
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-Arroyo Mora, Cristián Camilo. (13 de noviembre de 2015). Así le fue a la economía tolimense sin Armero.
-Congreso de la República. (29 de diciembre de 2016). Ley 1819 de 2016 “Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones’’. [V] Diario Oficial: 50.101.
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-El Tiempo. (16 de marzo de 2008). Como zona franca permanente fue declarada zona de Ley Páez.
-Ministerio de Hacienda y Crédito Público. (9 de octubre de 2017). Decreto 1650 ‘‘Por el cual se adiciona un artículo a la Parte 1 del libro 1; la Sección 1 al Capítulo 23 del Título 1 de la Parte 2 del libro 1 y los Anexos No. 2 y 3, al Decreto 1625 de 2016, Único Reglamentario en Materia Tributaria, para reglamentar los artículos 236 y 237 de la ley 1819 de 2016’’.
-Ministerio de Hacienda y Crédito Público. (22 de noviembre de 2017). Decreto 1915 ‘‘Por el cual se adiciona el título 5 de la parte 6 del libro 1 al Decreto 1625 de 2016, Único Reglamentario en Materia Tributaria. Para reglamentar el artículo 238 de la Ley 1819 de 2016’’.
-Ministerio de Hacienda y Crédito Público. (26 de diciembre de 2011). Decreto 4910 de 2011 ‘‘Por medio del cual se reglamenta parcialmente la Ley 1429 de 2010 y el articulo 616-1 del estatuto tributario.’’
-Saavedra Crespo, Mónica Andrea. (22 de octubre de 2017). ZOMAC: una esperanza económica para el posconflicto.
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