Andrés Pulido Matallana

PERFIL: congresoabierto.com.co/index.php/observa...res-pulido-matallana

LINK: drive.google.com/open?id=0B0yLbOXFEjpKMk...N3hDSnh2LXhBcklJWVlj

Introducción

Es un proyecto de investigación en construcción, que pretende analizar conceptos de la Hacienda Pública, Desarrollo y Democracia, esto es un avance preliminar.

La Hacienda Pública en Colombia ha experimentado progresivamente desde la promulgación de la Constitución de 1991, un aumento significativo de los escenarios participativos, que permiten que los ciudadanos puedan plasmar una visión conjunta de desarrollo de país y territorio. La participación permite que los habitantes puedan alzar su voz para diseñar planes, ejecutarlos, realizar seguimiento y control de la gestión pública. De tal modo, se permite a los ciudadanos que se empoderen en la formulación de planes colectivos y así solucionar los problemas propios y solventar las necesidades históricamente desatendidas desde abajo, y cobra a un mayor importancia en territorios afectados por el conflicto armado.

Los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) son un instrumento creado en el “Acuerdo Paz” para implementar la Reforma Rural Integral plasmada en el punto primero del acuerdo. Los PDET serán implementados en 170 municipios de 16 subregiones del país.
Bajo los lineamientos anteriormente expuestos, se debería llevar a cabo la implementación de los PDET en los diferentes municipios que se verán beneficiados inicialmente por estas políticas públicas. Para llevar a cabo dicha tarea, se ha expedido el Decreto 893 de 2017 (Por el cual se crean los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial) y el Decreto 902 de 2017 (Por el cual se reglamenta “el procedimiento para el acceso y formalización y el Fondo de Tierras” para facilitar la Reforma Rural Integral”).

Estos dos decretos, con el Acuerdo Final serán las herramientas para llevar a cabo la transformación rural. En todos estos cuerpos normativos, se contempla la ejecución y seguimiento de los planes y programas con un elemento trascendental, la activa y efectiva participación de las comunidades. Esta participación ciudadana aportará transparencia, control ciudadano, veeduría, y quizás un aporte tangencial, pero realmente importante como es la legitimación de la actuación del Estado y por ende el fortalecimiento de las capacidades institucionales
De este modo, se volverán una herramienta fundamental para que el gobierno intervenga en el territorio nacional y enfocar las acciones del Estado en municipios históricamente desatendidos y cerrar la enorme brecha que existe entre el mundo rural y el urbano.
Para cerrar esta brecha, se debe diseñar planes y programas mediante el sistema de la hacienda pública de planeación, aplicando el enfoque territorial para el desarrollo rural y cambiar las condiciones de vida de la población. Por tanto, se formularán proyectos desde las bases sociales para generar riqueza, conseguir una inserción exitosa en una economía globalizada, lograr que el campo sea competitivo y al mismo tiempo, proveer de infraestructura, bienes públicos, todo edificado en la participación de la sociedad.

La estrategia que se pretende con los PDET en el marco de la hacienda pública es desarrollar el campo por medio de acciones focalizadas en los territorios. Para ello, debe haber un convenio democrático entre productores rurales, agencias gubernamentales y entidades locales y regionales para conquistar una mayor competitividad, y dar preponderancia a la inversión de abajo hacia arriba. Con esto, se logra que se ofrezcan bienes públicos de las instituciones del Gobierno de manera multisectorial y sincronizada.

Al generar una focalización de los esfuerzos de planeación se permite trabajar de manera conjunta en las competencias del nivel local, regional, y central para generar un gasto público autónomo, pero ordenado en competencias, coordinado, consistente, dando prioridad al gasto público social, que tenga continuidad en el tiempo, con sostenibilidad ambiental, eficiente, viable, coherente y con una alta participación de la ciudadanía para lograr un desarrollo armónico de los territorios. En consecuencia, lograr materializar los principios de planeación estatal en los territorios focalizadamente y prioritariamente que tendrá un enorme impacto en el ordenamiento territorial.
Luego, los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) pretenden que se sincronicen las acciones del Estado, con los planes territoriales y paralelamente, se agrega un importante componente, que es la participación de la ciudadanía. Por tanto, se debe analizar el valor de las prácticas participativas en los PDET para que se logre construir desde la sociedad civil una paz estable y duradera.
Ante tan excepcional empresa se debe examinar ¿Se logra el empoderamiento de las comunidades al implementar la participación ciudadana como principio hacendístico en los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET)?

El presente artículo busca presentar un análisis del concepto de participación ciudadana y su importancia en el desarrollo del Punto 1 del Acuerdo Final mediante la implementación de este principio en los PDET. Para lograrlo, dividiremos este artículo en dos secciones;
en la primera, realizaremos un estudio de la Participación Ciudadana enfocándonos en su importancia en la planeación hacendística, desde una postura constitucional y desde su importancia en el debate internacional.

(II) En la segunda parte, nos centraremos en el concepto de los PDET como mecanismos que materializan el principio de participación ciudadana, estudiando su naturaleza y sus estrategias de implementación.
Finalizaremos este artículo con unas conclusiones sobre la pertinencia de las PDET como herramienta de participación ciudadana con enfoque territorial y unas recomendaciones generales sobre su implementación.

El principio democrático de participación en la Constitución de 1991 y el impacto en la Hacienda Pública
El principio democrático rodea la Constitución de 1991, pues la participación es una característica fundamental de nuestro ordenamiento constitucional. Allí, se encuentra la participación ciudadana como deber y derecho constitucional, que instituye la facultad del ciudadano para intervenir en el poder y la toma de decisiones de índole política, civil y comunitaria del país. El concepto de participación ciudadana, implica el ejercicio libre, individual o colectivo en conjunto con otras empresas, con el fin de intervenir directa o indirectamente en las resoluciones para su beneficio para hacer válidos sus intereses.

Dentro de los fines esenciales del Estado, se encuentra el de facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan. Es decir, que existe una clara voluntad del Constituyente Primario en estimular y propender por la participación activa de los asociados, en diversos campos, siempre teniendo en cuenta sus posiciones, problemas y necesidades. Por tanto, al Colombia consagrarse como democracia participativa adquirió el compromiso con el ciudadano de integrarlo en el debate público, y analizar los factores que inciden en su vida diaria, y por consiguiente, hacerlo parte de los procesos políticos que comprometen su futuro y el del resto de los asociados
La participación ciudadana es un factor fundamental de la democracia y por ello debe permitirse su participación efectiva. Bajo esta definición de participación ciudadana:
“el conjunto de posibles interacciones entre los ciudadanos y entre éstos y las instituciones públicas orientadas a intervenir, de manera directa o a través de sus formas de organización, en los asuntos públicos”.

Por ello, con esta definición de participación podemos comprender que el principio democrático de participación es un pilar de la Carta de 1991 que sirve “como guía axiológica y política para aplicar todos los valores democráticos, se deriva la garantía de la soberanía del pueblo, que permita a los ciudadanos la apropiación de los espacios participativos, pero también, que lo asuman como un deber y una responsabilidad para nuestra democracia”.

Considerando lo anterior, se deben plantear la existencia de diferentes tipos de participación dependiendo de la fase de la gestión pública en la cual se ubique. Así, es menester reiterar que las acciones de las instituciones del Estado concretan a través de aplicar políticas públicas para solucionar problemáticas preestablecidas. De ahí que, se reconocen cuatro momentos donde se aplican decisiones y donde necesariamente debe haber participación ciudadana: (i) planeación, (ii) ejecución, (iii) seguimiento y control, y (iv) evaluación. Mediante los PDET se va a trabajar especialmente en la planeación, pero también en el resto.

Recomendaciones de organismos internacionales en materia de participación

Naciones Unidas
Naciones Unidas ha venido realizando estudios y a partir de ellos, han hecho importantes recomendaciones para conseguir avanzar en las garantías y derechos de las poblaciones más afectadas por el conflicto con base en la participación en la agenda de la planeación de la hacienda pública. De este modo, tal y como lo dicta el PNUD: "
“En América Latina se ha alcanzado una democracia electoral y sus libertades básicas. Se trata ahora de avanzar en la democracia de ciudadanía. La primera nos dio las libertades y el derecho a decidir por nosotros mismos… La segunda, hoy plena de carencias, es la que avanza para que el conjunto de derechos se tornen efectivos. Es la que nos permite pasar de electores a ciudadano” (PNUD, 2014).
Por tanto, el principio democrático va a llevar a que exista mayor legitimidad de políticas públicas, rendición de cuentas, y gobernanza.

Recomendaciones del BID en materia de participación
Debe entenderse que la implementación de mecanismos concretos de participación en los procesos de planeación, está liderada por organismos internacionales tales como el Banco Interamericano de Desarrollo. Es así, como estos organismos plantean estrategias para promover la partición ciudadana para atender la opinión de organizaciones de la sociedad civil para definir agendas, planes, y políticas de desarrollo de los países. Con estas estrategias sectoriales, se busca ejecutar y posteriormente, evaluar los proyectos tanto del Banco como del mismo gobierno, para así lograr llegar a grupos excluidos, personas y territorios.

El BID plantea que las estrategias de participación ciudadana pueden abordarse desde diferentes componentes, que permiten acercarse a las poblaciones para implementar políticas públicas como las que busca ejecutarse mediante los PDET y así empoderarlos. Así, los componentes a tener en cuenta en el análisis y la planificación de estrategias de participación ciudadana son 1) la envergadura del proceso; 2) los actores que participan; 3) los niveles de participación; 4) las herramientas y los instrumentos involucrados; y 5) la modalidad de participación propuesta.

De tal modo, que es un reto para la hacienda pública integrar los PDET con el resto de instrumentos constitucionales de planeación, pero además, garantizar juiciosamente la participación ciudadana, en aras del principio democrático contenido en la Constitución Política. Además, poner al día a Colombia con las estrategias de organismos internacionales como son el BID y la ONU. En ese sentido, se procederá a crear una hoja de ruta de los PDET de acuerdo a un estudio real de los municipios beneficiados, proponiendo la hoja de ruta del BID y sugiriendo mecanismos de participación de control ya previstos en nuestro ordenamiento constitucional, para ver las implicaciones en la hacienda pública.


Naturaleza de los PDET en la hacienda pública
En el presente análisis, abordaremos el estudio de los PDET como una herramienta de la hacienda de planeación y gestión de recursos, que tiene como fin implementar la Reforma Rural Integral.
Para poder llegar a conocer la verdadera naturaleza de los PDET, resulta beneficioso realizar un estudio de los caracteres definitorios de esta herramienta. Estos caracteres que lograrán una comprensión de la esencia de los PDET como mecanismo propio de la hacienda pública son: (a) la participación en la planeación del Estado y (b) El enfoque territorial.

Participación como elemento central de los PDET (planeación)
La participación es sumamente importante en ámbitos como la hacienda pública, y aún más en la planeación. Dentro de los principios de planeación se encuentra el principio de participación, que busca comprometer a las autoridades de la planeación para que se propenda por llevar a cabo la participación ciudadana en la formación de los planes de desarrollo.

La Corte Constitucional ha comprendido que en la Carta de 1991 la participación en la planeación en un Estado Social de Derecho es fundamental, e implica “un ejercicio de deliberación democrática, por medio del cual el Estado y la sociedad interactúan para construir una visión de futuro que permita orientar las acciones estatales y sociales del presente. La planeación es entonces un punto de encuentro entre los criterios técnicos de asignación de recursos y los criterios políticos y sociales de articulación de intereses.” Por consiguiente, nuestra Constitución establece el carácter de participativo del proceso de planeación, así lo soporta la Ley 152 de 1994 –Ley Orgánica de Desarrollo- en su artículo 2º, que indica que la participación es uno de los principios que rige los procesos de planeación en Colombia.

Con base a lo anterior, podemos afirmar que los PDET van a materializar este principio de una manera mucho más efectiva. Esto se debe a que, los PDET son programas subregionales de transformación del campo, que servirán como instrumentos de planificación y gestión para implementar de manera prioritaria la RRI con intervención de organizaciones públicas, privadas y sociales para concertar objetivos comunes y prioridades de inversión. Por tanto, la participación es el elemento central para alcanzar todos estas metas, al permitir escenarios de diálogo que conduzcan a la solidaridad, cooperación y que resulta en un mecanismo para transformar pacíficamente la realidad social.

El enfoque territorial

El enfoque territorial es pilar central en el acuerdo agrario con las FARC. Colombia es un país con una geografía diversa, con ecosistemas diferentes, con dilemas de tierras distintos en cada territorio, además existen diferencias humanas que vuelven complejo una solución global. Es por esta razón que el enfoque territorial es:

“Una profundización de la democracia y la descentralización política y administrativa, pues reconoce derechos de ciudadanía a la población de cada territorio para participar en el ordenamiento ambiental y productivo, en la clarificación y legitimación comunitaria de derechos de propiedad y en la formulación y vigilancia de programas de desarrollo rural, en concertación con las instituciones del Gobierno, los productores y empresarios y demás organizaciones sociales” (Reyes, A., 2016).

De donde se infiere que, el enfoque territorial es una novedad para la hacienda pública en Colombia que logrará que los programas sean construidos desde abajo por medio de la participación de amplios sectores de la ciudadanía.

Se debe agregar que, el enfoque territorial es una cualidad hito en las reglas de planeación nacional establecidas en la Carta Política y la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, pues se va a generar la inversión dependiendo de cada uno de sus municipios, con la suma de que los habitantes van a ser quienes decidan como solucionar los problemas históricos de tierras y condiciones socioeconómicas de cada región que ha sido afectada por la presencia del conflicto (Restrepo, J.C., Bernal, A., 2014). Como resultado, el enfoque territorial tendrá en cuenta las características sociales, históricas, culturales, históricas, productivas y ambientales de cada uno de los territorios.

Por tanto, se debe garantizar el principio democrático de participación para todos los grupos poblacionales en el marco de la planeación y de la hacienda pública, pero de igual manera, se debe realizar la inversión y gasto público con un enfoque territorial para solventar las necesidades propias de cada comunidad garantizando los derechos sociales, económicos y culturales, alcanzar el ordenamiento social de la propiedad rural y uso del suelo, reactivación económica y producción agropecuaria y reconciliación.

Funcionamiento de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial

Metodología en la construcción de los PDET
Los PDET serán instrumentalizados por los Planes de Acción para la Transformación Regional, que implican una ruta de acción interinstitucional y presupuestal para que se lleve a cabo su ejecución. Los PATR deben incorporar un diagnóstico construido de manera participativa por diversos sectores, donde se establezcan las principales necesidades del territorio y se reconozcan por medio de un enfoque territorial y la participación como principio medular.

La metodología para la implementación de los PDET cuenta con tres niveles para la construcción participativa de un Plan de Acción para la Transformación Regional (PATR): (i) Asambleas comunitarias con diferentes núcleos veredales para poder llevar a cabo la construcción de la visión de la comunidad y el desarrollo productivo y social que busca el conjunto de veredas aledañas;
(ii) la Comisión Municipal de Planeación, en el cual se recoge toda la información de las veredas, y se concreta un Pacto Municipal de Renovación Territorial con todas las prioridades propias del municipio. Es esta fase, la participación no se limita a la comunidad, sino que se amplía el espectro a empresarios, institucionalidad, organizaciones sociales y demás actores; y
(iii) Comisión Subregional de Planeación Participativa, en el cual con todos los planes municipales se construye por medio de delegados una subregión para aprobar el Plan Subregional. Los participantes serán las comunidades, organizaciones sociales, sectores, autoridades locales, representantes de academia, iglesia, sector privado, organizaciones sociales, autoridades étnicas, sector privado, entre otros.

El proceso de implementación de los PDET consta de 6 fases:

En primer lugar, una instancia de preparación en los diferentes niveles territoriales, que será como una asamblea previa que verá la instalación de la Comisión de Planeación Participativa en las veredas.

En segundo lugar, la construcción y aprobación del Pacto Comunitario por la Renovación Territorial con base en las voces de toda la comunidad, su diagnóstico y sus peticiones, a través de la Asamblea Comunitaria y desde ahí se empieza a preparar la segunda instancia participativa que es la Comisión Municipal.
En tercer lugar, se da la construcción y validación del Pacto Municipal de Renovación del Territorio, para dar el balance de todo el ejercicio veredal en la Comisión Municipal.

En cuarto lugar, se da lugar al tercer nivel de participación donde se analiza el plan de acción para la transformación Regional Evento Regional Mesas de Trabajo Consejo Regional de Planeación.

Finalmente, en quinto lugar ya para la finalización de la implementación de los PDET, se da la socialización y apropiación del Plan de Acción para la Transformación regional con todos los insumos de los territorios y a nivel regional.

Los PDET son un mecanismo de planificación colectiva con muchos actores podrán exponer su visión de desarrollo. En ese sentido, se concibe con una importancia excepcional, pues es la expresión pura de paz territorial, donde la participación y la inclusión de amplios sectores, servirá para la formulación de un plan de acción a ejecutar en los diversos municipios. Por tanto, la metodología de implementación de los PDET debe ser muy rigurosa para poder conseguir una construcción de Estado desde abajo y con insumos de la Carta Política de 1991 como es la participación y la descentralización.

Situación Actual

Como se observó a lo largo de este texto, los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial permitirán implementar con rapidez, eficacia y con un alto grado de participación ciudadana los Planes Nacionales.
.Estos planes deben propender por proveer bienes y servicios públicos en infraestructura, desarrollo social y fomentar la economía en el campo. Se llevarán a cabo inversiones en materias tales como:

(a) Infraestructura, en los cuales el objetivo es la construcción de vías terciarias, que permitirán acceso a mercados y servicios sociales. También, lograr poner al día al campo en electrificación, servicio de Internet y recuperar infraestructura de riego y drenaje.
(b) Salud, en tanto que debe atenderse de manera diferencial, para lograr prevención y atención de enfermedades en hogares o lugares de trabajo.

(c) Otro tema muy importante, es la educación, y frente a este asunto, los planes podrán proporcionar atención integral a la primera infancia y erradicar el analfabetismo. Asimismo, generar las condiciones y suministrar los incentivos para que haya una permanencia productiva de los jóvenes en el campo y que reciban educación igual que en las urbes con un énfasis en formación técnica, tecnológica, y superior relacionada con el campo.

(d) Los planes de vivienda y agua están encauzados en mejorar condiciones de habitabilidad del campo colombiano, por conducto de ofrecer casas y dotar de soluciones tecnológicas para el contexto rural para suministrar agua potable y eliminar residuos para conquistar la vida digna de los habitantes rurales en Colombia.

(e) La Economía Solidaria es clave para los Acuerdos de Paz, ya que los estímulos para la vida familiar y comunitaria campesina debe ser impulsado para fortalecer la capacidad de los campesinos de producir, acceder a bienes y comercializar sus frutos.
(f) En cuanto a tecnología, estos planes buscan otorgar asistencia integral técnica, tecnológica, e impulsar la investigación para potenciar la innovación en la productividad campesina.

(g) la comercialización de los productos campesinos debe ser apropiada a las condiciones del campo, por ello, debe apoyarse la asociatividad, generación de valor agregado, la información de precios, la infraestructura y patrocinar mecanismos de compras públicas de las entidades y programas para promocionar la economía campesina.

(h) La seguridad social igualmente, es una obligación pendiente en 50 años de conflicto, por lo cual la estrategia para solventar este estado es fortalecer el sistema de protección y seguridad social de toda la población rural, y garantizar las condiciones de trabajo dignas. Es imperativo garantizar el derecho laboral en el campo, facilitar el acceso a la seguridad social y grandes capacitaciones de pedagogía de derecho del trabajo para pedir soluciones que atiendan todas las vicisitudes que se presentan en el trabajo rural y de este modo, dinamizar el empleo.

(i) Por último, la seguridad alimentaria es uno de los puntos más neurálgicos del acuerdo, pues debe hacerse coordinadamente un plan para suprimir la desnutrición en las áreas rurales de Colombia
La fecha límite para que estén listos los PDETs es mayo de 2018.

Conclusiones

Al haber formulado los PDETs con un alto grado de participación de todos los sectores se va a generar para el futuro un “nuevo paradigma del desarrollo rural con un enfoque territorial, que considera los territorios como unidades de planificación y gestión. El enfoque territorial, parte de la paz territorial, significa una nueva visión del campo en Colombia, resaltando las ventajas de la geografía, la productividad, el encadenamiento y una nueva relación del campo con la ciudad. Es decir, una nueva visión de la Hacienda Pública, con mayor participación, integrando debates que se están generando a nivel internacional.

Los PDET van a lograr dar a los campesinos una alternativa para llevar desarrollo, carreteras, colegios, vivienda, agua potable, energía, hospitales y verdaderas oportunidades para los más de 6 millones de colombianos en los territorios donde el Estado nunca hizo presencia institucional. Por consiguiente, los PDET es la ruta que debe seguir el país para el desarrollo productivo y económico del campo, sin que sea impuesto desde la visión centrista, sino son las comunidades, organizaciones sociales, juntas de acción comunal, autoridades étnicas, alcaldes, gobernadores y una importante participación de gremios y sector privado, conjuntamente con universidades imaginarán el territorio y planearán los proyectos que transformarán las regiones en los próximos 10 años.

Al lograr implementar las recomendaciones de las Naciones Unidas y del BID en la metodología que se aplica a los PDET y además, al darle efectividad y exigibilidad jurídica a los Planes de Acción para la Transformación Regional que son el resultado final de los PDET, se logra el empoderamiento de las comunidades al robustecer el principio hacendístico de participación en la planeación del Estado desde los territorios.